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中国农村义务教育发展报告
实现党的十八大提出的“两个百年”、“两个全面”奋斗目标，全面建成小康社会、顺利实现现代化，基础在教育、重点在农村。农村义务教育是立国之大本、惠民之首要，在整个国民教育体系中处于重中之重的地位。党中央、国务院高度重视农村义务教育，为农村义务教育办了一系列大事实事好事，既加大投入、加强建设，又深化改革、完善机制，在推进公平和提高质量上都迈出了重要步伐，以全面普及九年义务教育为重要标志，探索出了一条富有中国特色农村义务教育改革与发展之路。
一、概况
一是农村义务教育规模庞大。截至2013年底，全国共有农村（指“大农村”，含镇区和乡村，下同）义务教育学校229160所，占全国义务教育阶段学校总数的86.0%,在校生9597.7万人，占全国义务教育阶段在校生总数的69.5%。其中，农村小学187480所，占全国小学总数的87.8%,在校生6587.6万人，占全国小学在校生总数的70.4%；
农村初中41680所，占全国初中总数的78.9%，农村初中在校生3010.1万人，占全国初中在校生总数的67.8%。我国农村义务教育专任教师655.3万人，占义务教育教师总数的72.3%。其中，农村小学专任教师411.8万人，占小学专任教师总数的73.7%；
农村初中专任教师243.5万人，占初中专任教师总数的70.0%。
图表1农村义务教育学校占比情况
图表2农村义务教育学校在校生和专任教师占比情况
二是农村义务教育规模正在缩小。2013年农村义务教育阶段学校比2012年减少了15563所，减少6.4%。其中，农村小学比2012年减少14959所，减少7.4%，农村初中比2012年减少604所，减少1.4%。农村义务教育学校在校生比2012年减少731.8万人，减少7.1%。其中，小学在校生比2012年减少419.9万人，减少6.0%。初中在校生比2012年减少311.9万人，减少9.4%。
图表3农村义务教育学校数减少情况
图表4农村义务教育学生数减少情况
三是农村义务教育队伍基本稳定。农村义务教育专任教师比2012年减少10.1万人，减少1.5%；
其中，农村小学专任教师比2012年减少5.3万人，减少1.3%；
初中专任教师比2012年减少4.8万人，减少1.9%。全国农村小学生师比为16.0，比上年下降0.8；
农村初中生师比为12.4，比上年下降1.0。
图表5农村义务教育学校教师减少情况四是进城务工人员随迁子女和留守儿童略有减少。
根据全国中小学生电子学籍系统，截至2014年7月3日，全国义务教育阶段在校生中，进城务工人员随迁子女人数为1124.6万人，占比8.4%，比上一年减少19.6%；
其中小学生有838.1万人，有79.6%在公办学校就读，初中生有285.6万人，有82.6%在公办学校就读。农村留守儿童在校生人数为1738.0万人，占比12.6%，比去年减少23.5%，其中双亲留守儿童为854.5万人，约占一半左右。
表6农村义务教育阶段留守儿童和进城务工人员随迁子女情况
二、进展
一是农村义务教育地位得到进一步加强。2012年党的十八大报告明确提出，“均衡发展九年义务教育”、“大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜”。2013年，党的十八届三中全会作出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，强调要“逐步缩小区域、城乡、校际差距”、“统筹城乡义务教育资源均衡配置”。中央经济工作会议和中央农村工作会议要求，要抓好贫困地区和农村地区教育，改善办学条件，提高教育质量。在近年来，在经济下行压力大、财政增收大幅度减少的情况下，中央仍把农村义务教育投入作为刚性支出继续增加。2014年中央1号文件，明确把“加快改善农村义务教育薄弱学校基本办学条件”作为一项重要任务。1月份，中办、国办印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发的意见》，明确提出“全面实施教育扶贫工程”。各地对农村义务教育也倾注更多的精力，投入更大的财力，向边远贫困地区和民族地区倾斜，为农村义务教育改革与发展注入了强大动力。
二是农村义务教育普及水平得到切实巩固。2011年，青海、甘肃、四川、西藏通过“两基”国检，标志着九年义务教育在全国范围全面普及。2013年全国九年义务教育巩固率达到92.3%，贫困地区适龄儿童“有学上”的问题得到根本解决。各地加强政绩考核，强化政府职责；
教育部门加强管理，改进教学，帮助学习困难学生；
全社会形成合力，多措并举，认真抓好“控辍保学”工作。各地特别关注留守儿童和流动儿童两个主要群体，通过改善受教育条件，建立留守儿童之家，开通亲情电话，设立代理家长，对农村留守儿童给予更多的关心和体贴，使学校成为留守儿童温暖的家。城市为流动儿童提供更多入学机会，构建社会关爱服务机制，加强心理辅导和健康教育，加快流动儿童融入城市，使城市成为流动儿童成长的乐土。
三是农村义务教育学校办学条件大幅改善。国家先后实施校舍安全工程、中西部初中校舍改造、农村中小学远程教育工程、农村寄宿制学校建设、农村义务教育薄弱学校改造计划等一系列重大工程项目，实施惠及3000多万学生的营养改善计划，不断健全对口援助机制等，极大改善了贫困地区学校的教学条件和基础设施。很多学校已成为贫困地区农村最好的建筑，是最安全、家长最放心的地方。2012年国务院办公厅印发了《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，一些地方过度撤并村小和教学点的做法得到了遏制，部分撤并不合理农村学校和教学点得以恢复，农村中小学布局更加合理。2013年12月31日，经国务院同意，教育部、国家发展改革委、财政部印发了《关于全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件的意见》，遵循保基本、兜住底、促公平的原则，聚焦贫困地区，中央财政每年投入350亿，正式开始实施全面改善贫困地区义务教育薄弱学校教育工程项目，计划用5年时间使贫困地区义务教育学校都能基本达标。
与2008年相比，2013年生均学校占地面积、生均校舍建筑面积、生均固定资产总值等一系列办学条件指标都有明显提升。
图表9江西省新干县潭丘乡恢复重建的教学点
图表10农村学校2013年与2008年办学条件对比表
四是教师队伍建设显著加强。2012年8月，国家出台了《国务院关于加强教师队伍建设的意见》，明确“中小学教师队伍建设要以农村教师为重点，采取倾斜政策，切实增强农村教师职业吸引力，激励更多优秀人才到农村从教”。2013年11月，教育部会同相关部委联合出台了《关于大力推进农村义务教育队伍建设的意见》，提出了推进农村义务教育教师队伍建设的具体措施。大力实施农村教师“特岗计划”，累计招聘36.1万人。持续推进师范生免费教育，3届共有2.86万毕业生到中西部中小学任教。全国有22个省（区、市）采取免费培养、学费返还等方式，实行地方师范生免费教育，每年近3万名师范生和高校毕业生享受此项政策。实施农村教育硕士师资培养计划，共吸引了8881名优秀应届本科大学毕业生到贫困地区农村学校任教。积极实施“国培计划”，四年培训了473万农村教师。启动连片特困地区乡村教师生活补助政策，14个省份205个县的38.5万教师受益。2013年，全国农村义务教育教师学历层次合格率继续保持高位，农村小学大专及以上学历教师比例城市为84.4%，农村初中本科及以上学历教师比例70.0%，分别比上年增长2.7和3.5个百分点。教师队伍整体素质的提升，夯实了贫困地区教育发展的根基。
五是经费保障水平持续提高。2012年财政性教育投入占国内生产总值的比重达到4.28%，52%用于义务教育，其中60%以上投向农村教育。2012年，农村普通小学和普通初中的生均公共财政预算教育事业费支出分别为6128.99元和8137.00元，比2008年的2757.53元和3543.25元分别增长了122.3%和129.6%，翻了一番还多。农村小学生均公用经费标准从十年前的10元提高到2012年的550元、初中由15元提高到750元。2014年中央财政下达的农村义务教育阶段学校公用经费预算，与2013年相比，年生均公用经费基准定额提高40元，中西部年生均小学达到600元、初中800元，东部小学达到650元、初中850元。
图表12农村学校生均公共财政预算教育事业费支出增长情况
图表13农村学校生均公共财政预算教育事业费支出增长情况
六是义务教育均衡发展成效显著。2011年3月至2012年9月，教育部分别与31个省份及新疆生产建设兵团签署了义务教育均衡发展备忘录。2012年，《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的实施意见》提出，到2015年实现基本均衡的县（市、区）比例达到65%；
到2020年实现基本均衡的县（市、区）比例达到95%。为实现这一目标，各省份在签署备忘录中明确了省内各县级单位实现均衡发展的时间表和路线图，并据此出台了本省份推进县域义务教育均衡发展规划，并报教育部备案，形成了可落实、可检查、可监督的有效形式和机制。2013年5月，教育部正式启动了对全国县域义务教育均衡发展督导评估认定工作，截至目前全国共有24个省份的397个县通过评估认定。
图表14实现义务教育基本均衡发展的县（市、区）情况统计
七是农村义务教育质量稳步提升。一些地方积极改进教育质量评价机制，推行学生综合素质评价制度，从品德、学业、身心、兴趣等方面综合考察学生素质和能力，改变长期以考分和升学率为主的评价导向。一些学校办学特色逐渐形成，强调内涵式发展，通过开展“一校一品”活动，普遍形成了特色课程、特色教研、特色管理，培育出体现时代特点、彰显社会主义核心价值观要求的校园文化。各地农村学校不断减负提质，深化教育教学改革，经过多年的探索实践，凝练出一批有效的教育教学方法。一些地方利用综合社会实践基地、乡村学校少年宫等社会资源，开辟学生第二课堂，发展学生兴趣爱好，开展志愿服务活动，因地制宜地开展种植养殖、传统文化等活动，让学生在社会大课堂中接受教育和锻炼。一些学校注重开展教学研讨、高效课堂以及经典诵读、阳光体育运动等活动，对全面提高教育质量起到了很好的作用。有关问卷统计显示，95.85%的小学生家长和91.21%的初中省家长认为孩子课业负担轻或者适当，87.70%的小学生和83.10%的初中升反映老师不根据期末考试成绩排名。
三、问题
1.农村义务教育学校办学条件需要进一步改善一是有些地方校舍不达标。一些地区学校危房仍未消除，广西壮族自治区有600多万平方米C级危房，云南、甘肃省分别有300多万、100多万平方米D级危房，存在安全隐患，大多数集中在农村地区。还有一些地方校舍不足，目前贫困地区小学、初中的大班额分别占13.9%和37.1%。在一些大班额教室中，学生后排座椅将教室后门挡住，前排桌椅几乎与讲台平行，拥挤不堪，既存在安全隐患，也影响课堂教学。
二是有些学校教学和生活设施不完善。一些学校缺乏宿舍、食堂、厕所、洗浴等必要的生活设施，个别地方甚至还出现让孩子们“背桌椅上学”“几个学生挤一张床”的现象。审计署2012年审计的27个省1185个县的12533所寄宿制学校中，有13%的学校存在“大通铺”或两人一床现象。2014年我司主要负责同志到宁夏南部山区学校调研时，发现仍存在这种情况。相关单位针对2012年末的统计数据研究显示，以国家相关建设标准为依据，全国农村义务教育阶段教学及辅助用房面积缺额为2996.8万平方米，体育场馆面积缺额为62678.7万平方米，寄宿生宿舍面积缺额为1843.1平方米。
三是部分学校教学仪器设备匮乏。义务教育教学仪器设备配置水平城乡与区域间差距依然较大。2012年，全国小学生均仪器设备值为585.4元，其中城市小学为1012.9元，农村小学为421.4元，城乡差距较大。全国初中生均仪器设备值为1014.5元，其中城市初中为1426.8元，农村初中为835.6元，城乡差距较大。2013年全国城市小学和初中校均网络多媒体教室为分别为16.1个和22.8个，农村小学和初中则分别只有2.8个和8.8个，差距较大。一些农村中学几十名教师共用几台专用电脑，甚至某些农村学校全校没有配备一台电脑，无法开设信息技术课。一些农村学校没有音乐器材，教师只有通过口琴开展音乐教学。根据相关测算，截至2012年底，农村学校图书缺额为70947.2万册，教学仪器设备值缺额为242.2亿元，还需新增计算机239.7万台。
2.教师队伍建设需要进一步加强
一是下不去的问题。农村特别是边远贫困地区教师存在结构性缺员问题，一些农村学校多年未补充新教师，一些生源分散、艰苦边远山区学校按照师生比核定的教职工，无法满足教育教学的实际需要。一些地方仍然存在有编不补，长期聘用代课教师任教，挤占、挪用和截留教职工编制等现象。目前，全国还有20多万名代课人员，他们中的绝大多数工作在农村学校和教学点，工资收入水平低于在编教师，有的甚至不足在编教师工资收入水平的一半。很多地方教师交流制度还不完善，没有有效引导校长教师在城乡之间、校际之间合理流动，促进教师资源合理配置，导致一些农村学校、薄弱学校教师队伍整体素质与城市学校存在较大差异。
二是留不住的问题。农村地区学校生活条件和办公条件艰苦，教师待遇相对较低，发展缺乏后劲，难以吸引优秀人才长期任教。一些地方虽然发放了艰苦边远地区农村中小学教师特殊津贴，但数额偏低，难以起到激励作用。由于条件相对艰苦，考虑到住房、医疗、婚姻、自身发展等诸多现实问题，一些年轻教师留不住，导致不少地区农村学校教师老龄化问题凸显，教师平均年龄超过45岁。一些边远、艰苦地区经常完不成教师招聘计划，农村骨干教师流失普遍，偏远山区学校面临着“后继无师”。
三是教不好的问题。农村教师整体素质仍待提高。2012年，全国农村小学中级及以上职称教师比例为为53.0%，比城市小学低5.3个百分点。全国农村初中中级及以上职称教师比例为54.9%，比城市初中低10.2个百分点。农村小学县级及以上骨干教师比例为12.0%，比城市小学低5.7个百分点。农村初中县级及以上骨干教师比例为15.1%，比城市初中低2个百分点。农村教师培训机会少。2012年，全国农村小学和初中教师人均年培训次数分别为2.6次和2.8次，而同期城市小学和初中则分别为5.2次和4.2次，农村教师培训机会明显少于城市。此外，农村教师结构性矛盾仍较突出，教师老龄化问题严重，不能适应教育教学新要求，在一些农村学校英语、音体美、信息、双语等教师配备明显不足。
图表20农村和城市义务教育阶段中级及以上职称教师和骨干教师比例情况
3.农村义务教育学校管理水平需要进一步提高
一是教学质量有待提高。有的地区普九质量不高，学生达不到初中毕业应有的学业标准，有的县六年级学生的学业考核及格人数不足一半，九年级学生及格人数不到五分之一。教育部基础教育质量监测中心2012和2013年度监测数据显示:农村学校学生的语文、数学和科学学业成绩均在470分左右，均低于全国均值500分；
近三成农村学生语文、数学以及八年级科学未达到国家课程标准要求；
农村学校语文、数学、科学水平II级及以上的学生比例低于城市学校11.4-25.4个百分点，水平Ⅳ级的学生比例低于城市学校13.3-31.4个百分点。
二是管理能力有待提升。管理不规范，一些学校管理制度不健全，国家规定的课程开不齐，随意调整课程安排，不考的科目不开课或者被其他科目占用的现象仍有发生；
管理不精细，一些学校配备的计算机功能室、图书室没有合理向学生开放，设备设施成摆设，存在浪费，或者设备损坏不及时维修；
管理不科学，一些学校在管理和育人的细节上要求还不严格，做得不够好，对留守儿童的教育管理仍然偏重于学业成绩，校园文化建设较为薄弱；
管理服务不到位，一些农村寄宿制学校基于经费的考虑，并不聘请专职生活教师，而是让任课教师和班主任兼任，导致他们除了正常的教学任务之外，还要超负荷工作，压力较大。一些地方没有将学校安保人员、寄宿制学校生活教师和食堂从业人员工资纳入地方财政予以保障，有的地方存在挤占、挪用学校公用经费支付上述人员工资的现象。
三是校园安全有待强化。根据2013年教育统计数据，农村地区非正常死亡学生占全国非正常死亡学生的近80%，农村小学生非正常死亡人数占小学生非正常死亡总数的83.65%，农村初中非正常死亡人数占初中生非正常死亡总数的77.62%。一些学校学生上下学路途遥远，存在不合规车辆运营或超载运送学生现象，交通安全隐患较大；
一些地方学生安全工作联防联控机制不健全，安全教育落实不到位，疏于对学校和村落周边主要水域的安全防范管理，学生溺水事故时有发生；
一些地方校园人防、物防、技防措施欠缺，没有按照规定配备必要的安防设备，学校安保力量薄弱，门卫和保安的年龄普遍偏大，难以有效应对各种突发事件。
图表212013年义务教育阶段非正常死亡学生分布情况
四、政策建议
1.强化农村义务教育法定职责
一要强化政府办好农村义务教育的法定职责。教育办得好不好，关键要看农村义务教育好不好。要把农村义务教育办学情况纳入对各级政府的考核体系，完善对各级政府和教育行政部门的考核机制和问责制度。要督促地方政府依法科学合理设置学校，保障适龄儿童少年就近免试入学，加大投入力度，不断提高农村义务教育办学水平。在继续强化省级统筹、县级主责的同时，还要发挥乡（镇）人民政府兴办农村义务教育的积极性，推动落实村委会履行维护学校治安、控辍保学等方面的责任。
二要落实学校、监护人和社会各方责任。法律法规和乡规民约等方面强化监护人的法定监护职责，建立邻里互助组，对法定监护人、委托监护人的监护进行监督，让家长作为控辍保学、保障安全的第一道防线。作为子女教育的重要责任人，不仅要把孩子送到学校，还有言传身教、生活照顾、亲情关怀和安全保护的责任。学校要加强管理，改进教育，对学习困难的学生，要想方设法帮助克服困难，完成学业。社会组织也应为儿童少年接受义务教育创造良好环境。
三要进一步关爱农村留守儿童。进一步强化政府的主导作用，将留守儿童关爱服务工作纳入经济社会发展总体规划和社会管理创新总体部署。动员学校、社区构建关爱网络，完善留守儿童法律保护和关爱服务长效机制，在留守儿童集中的乡村、社区建立留守儿童关爱服务阵地，提供生活托管、心理辅导、家庭教育指导，并开展课外活动。重视发展农村家庭教育，以社区、村为基础建立亲子园，提供家庭教育指导和儿童早期综合发展服务。加大寄宿制学校建设力度，按照适当比例配备生活及心理辅导教师，并将其纳入学校编制中。建立农村留守儿童安全保护预警与应急机制。
2.加大对农村义务教育的投入,确保“三个增长”
一要优先投入农村义务教育。推动各地党委和政府把农村义务教育作为本地经济社会和教育发展的重要内容，在宏观规划、政策支持和资源配置上优先安排农村义务教育经费。进一步完善公共财政支持体系，明确划分省、市、县三级政府在义务教育中的投入责任，落实好“三个增长”要求，进一步提高财政性教育投入投向农村义务教育的比例，进一步完善农村义务教育经费保障机制。随着社会经济发展水平的提高，继续提高农村中小学生均公用经费标准，满足日益增长的办学需求。
二要优化资金投入结构。在支持方向上，中央财政应加大对中西部地区投入，加大对农村地区、贫困地区以及薄弱环节和重点领域的支持力度。在支持内容上，应聚焦帮助农村薄弱学校改善办学条件，提高教育质量，并逐步由过去单纯重视硬件建设转移到硬件、软件建设同时兼顾上来。在支持对象上，要注重提高教师待遇，补助家庭经济困难学生。在资金管理上，要强化省级统筹，合理分配中央和省级财政资金，主要用于农村义务教育并切实提高资金使用效益。
三要聚焦薄弱环节。将农村学校保安、宿管员、厨师、医护人员等工资纳入专项财政支出，或增设事业费保障他们的待遇。鼓励各地通过购买服务等模式，为农村寄宿制学校配备保安人员、宿管人员等必要的工勤人员。此外，还要统筹考虑区域内流动人口、人口政策调整、学龄人口变化等因素，支持城镇学校适当增容和合理分流，切实提高城镇教育资源对新增人口的承载能力，防止部分城镇学校成为推进义务教育均衡发展新的“低洼地带”。
3.强化农村教师队伍建设和配置
一要让教师能流动。尽快出台推进县域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见，促进区域内师资均衡配置，推进县域内校长教师轮岗交流制度化、常态化，使校长教师能够在城乡学校之间、优质学校和薄弱学校之间有序流动，提升农村薄弱学校办学水平，促进教育公平。各地应将校长教师交流轮岗情况作为义务教育学校办学情况督导评估的重要内容，加以推进。
二要让教师能安心。国家应尽快出台城乡统一的教职工编制标准，切实保证农村学校需求。对寄宿制中小学、民族地区双语学校、村小及教学点实施特殊师资配备政策。要按照国家基础教育课程改革要求，加快配备农村体育、音乐、美术、英语、信息技术、科学课程等紧缺学科教师。制定优惠政策，吸引优秀人才到农村任教，逐步提高边远贫困地区义务教育学校教师补助津贴标准，改善教学点教师工作生活条件。鼓励支持地方结合实际实施师范生免费教育制度，为农村定向培养教师，特别是面向乡镇以下学校，培养承担多门学科教学的小学教师和“一专多能”的初中教师。
三要让教师能出彩。打通农村教师职业上升通道，实行职称倾斜，结合实际制定农村教师职称评审条件、程序和办法，确保农村学校教师职称晋升比例不低于当地城区学校教师。提高教师培训的实效性，改革“国培计划”，给予地方教育部门更多的自主权，提供菜单式服务，由受训教师选择内容和时间，增加教师培训的实践环节，推行教师异校挂职学习交流制度。全面提高教师思想政治素质，构建师德建设长效机制，建立健全教师评价考核和奖励激励制度，搭建教师多种类型发展平台，让农村教师也能有更多的出彩机会。
4.不断完善农村学校管理
一是推动农村学校管理规范化。制订出台义务教育学校管理标准。加强对农村义务教育学校管理工作的帮助和指导，建立健全学校管理各项规章制度，分解各项管理要求，落实到人，并纳入工作考核。严格落实督学责任区制度。全面落实校园安全“一岗双责”制度。定期开展督导检查，推动学校落实各项要求措施。
二是建立国家农村义务教育综合改革实验区。在全国范围内选择一批有特点和有代表性的县（区），开展农村义务教育综合改革试验，并设立一批课题，开展实践性研究。积极探索推动农村义务教育改革发展的新新路径、新模式，形成一批理论和实践成果。
三是建立农村义务教育监测评估机制。加强对监测农村学校在办学条件、教学质量、课程实施、安全管理、课业负担、学生发展、教师培养等方面的有关情况，定期进行评估，为推进农村义务教育改革发展提供政策建议。
5.提高农村学校办学水平
一是推进优质教育资源共享。加强农村学校信息化建设，通过信息化扩大优质教育资源覆盖面，建设好“三通两平台”，将优质数字教育资源输送到农村学校。加大对“同步课堂”、“空中课堂”等网络信息资源的利用，探索城市优质教师资源的城乡共享模式。建立农村学校定向帮扶机制，发挥优质学校的辐射带动作用，通过实施学区化管理、学校联盟、集团化办学、委托管理等方式，实现优质校带动薄弱学校、城区校带动农村校共同发展。
二是提高农村学校教学质量。制定加强农村学校教研工作、片内合作、连片合作和城乡合作以及建立教研基地的制度。组建教学指导团队，实行城乡结队，通过走教、送教和光盘教学等方式，提高农村教师的教学水平。农村中心学校要组成教学点循环教学队，开展送课下农村小学和教学点，特别要组织音体美等学科专业教师送教下乡。
三是发挥农村学校自身特色优势。开发校本课程，编写教材，整合校外资源，因地制宜地开展劳动教育和其他富有特色的主题教育和社会实践活动。
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