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审计问责应当在国家行政问责制中发挥重要作用
摘 要：
本文以“审计问责” 在现行行政问责体制中的作用现状， 提出要切实履行好法律赋予的审计监督职责， 找准审计监督在行政问责体制中的着力点， 并对审计问责制度、 机制、 方法、 内容不断加以完善， 以确立审计问责在行政问责体制中应有地位， 并取得良好的问责效果。
关键词：
审计问责 行政问责制 作用
以 2003 年“非典问责” 为起始， 大凡发生重特大事件， 必有相关责任人受到责任追究， 标志着我国行政问责制的初步建立。
这从实践的角度诠释了“权为民所用， 情为民所系， 利为民所谋” 的深刻内涵。
也是 2003年， 时任审计长李金华在全国人大会议上的《中央预算执行和其他财政财务收支的审计工作报告》， 引发了 被媒体称之为的“审计风暴”。
但是， 与重特大事件后强势的行政问责所不同的是， “审计风暴” 之后， 并未出现人们所期待的“问责风暴”。
“审计风暴年年刮， 屡审屡犯的现象依然严重”。
面对审计机关的诸多审计成果， 社会的反应越来越平静， 审计机关也显得越来越无奈。
随着我国民主与法制建设步伐加快， 建立和完善审计问责机制， 让审计监督在行政问责体制的建立与健全中找准位置并发挥更大的作用， 是当前我们必
须认真研究的课题。
一、 基本概念的界定及其关系
问责制， 简而言之， 就是责任追究制。
问责的目的， 不仅在于事后的责任追究， 更主要的是监督、 督促， 促进权利政府向责任政府转变， 从而成为效率政府。
行政问责制是对政府及其工作人员的违法或不当行为及其后果追究责任的制度。
行政问责是现代社会对政府的基本要求， 也是政府自身建设的迫切需要。
审计问责机制， 是对政府审计结果中涉及的个人或组织使用资产的流向、 使用效率和使用效果的一种社会交待和责任追究制度。
它是有关部门基于审计查出的问题， 而对相关责任人的追究和惩戒制度。
在我国， 《宪法》 确定了 审计在国家行政体制中的地位。
因此， 审计问责必然是行政问责体系的重要组成部分。
从现行实践上看两者之间的关系， 首先， 审计问责是行政问责的前提。
问责需要有前提， 这就是要明确责任， 即责任的确定。
而长期以来审计机关以财政财务收支的真实性、 合规性、 合法性为基础、 以“查错纠弊” 为重点的审计目标， 恰恰反映了 审计在当前行政问责体制中的“侦察兵”、“守门人” 角色。
其次， 行政问责是审计问责的归宿。
审计查出的问题， 较多的是通过审计移送的方法， 由相关职能部门追究相关责任， 即审计结果的运用。
行政责任的追究， 是行政问责价值实现的运行保障和践行归宿。
在现实当中这种归宿往往与审计问责所确认的前提有一定距离。
二、 现阶段审计问责在行政问责体制中的作用现状
一般认为， 基本的行政问责分为同体问责和异体问责两类， 前者是指
行政系统内部的上下级之间的问责， 而后者是行政体系之外的问责主体对政府官员的问责。
基于这种理论基础之中的审计问责， 则处于相对边缘化的两难境地。
从行政关系上看， 审计机关属于政府行政部门， 特别是基层审计机关， 其审计对象基本集中于本级政府部门、 单位， 而这些部门单位与其是平级单位， 所以将审计问责归属于同体问责， 即“行政系统内部的上下级之间的问责”， 显然并不完全准确。
但审计问责又明显不属于异体问责。
由于审计问责主体的不确定性， 使得审计查出问题后需要通过审计移送的方式， 才能得到追究和处理。
也许这也就是当前审计问责相对“弱势” 的原因。
以此来客观分析审计问责在行政问责体制中的作用情况， 本文认为尚存在明显的弊端和不足：
从责任追究的内容上看， 存在“三重三轻” 的情况。
一是重重大事故的追究， 轻财经责任的追究。“重大突发性事件”、“重大安全事故” 以及“环境影响事故” 等， 追究相关责任部门(单位) 的相关的人责任已经常态化。
而连续数年的“审计风暴”， 则未有相关责任追究的消息见于报端；二是重违纪违规问题的查处， 轻损失浪费责任的追究。
某个单位“侵占、挪用或是贪污、 私分国家或集体资金”， 哪怕是区区几万元， 也必然要受到严肃查处， 而数百万甚至上千万元的损失浪费， 只要不是“下口袋” 也就“难究其责”； 三是重结果责任的查处， 轻决策责任和管理责任的追究。一般情况下， 凡产生严重后果， 特别是产生重大性、 社会性影响了， 必然要有人为此负责， 不然对上对下都难以交代； 而对其结果形成前的决策不正确、 管理不严格的责任， 则基本不追究或追究不到位。
从责任追究的对象上看， 存在“重事轻人” 的现象。
各级各类审计报
告中披露的总是“某某部门、 某某单位挪用资金、 违规收费” 等， 而隐晦掉“事” 的实施者——人。
即使是必须要有人为事“负责任”， 在责任追究中也往往是“追下不追上”、 追执行者不追决策者、 追当事人不追管理者。
三、 审计问责在行政问责制中的着力点
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审计监督是行政问责的一个重要环节， 这是我国行政管理体制所决定、 并经过二十多年实践所证明的。
前任审计长李金华同志曾经指出：
审计最大的成效就是促进建立问责制度。
国家审计有着众多的审计对象和多方面的职能， 其资源相对于大量的被审计事项， 永远是稀缺的。
让稀缺的审计资源发挥作用的最好途径， 就是要找到推动民主与法制建设的着力点， 这个着力点就是 责任。
（一）
关注政府及其部门在公共财政支配和使用中的责任。
政府的预算分配是国家权力的集中体现， 而审计预算的权力来自于人民， 如果不能明确责任， 预算的分配过程就有可能产生权利的寻租， 使人民的权力落空。因此， 审计机关应当充分运用好预算执行审计这个平台， 关注政府及其部门在预算执行中的责任， 通过审计反映和揭示预算收入的完整性、 真实性，公共支出范围的规范性、 支出结构的合理性、 资金使用的有效性， 专项资金的使用、 分配和管理的真实性、 有效性以及政府采购行为的公开性、 公平性和真实性等。
（二）
关注社会资源有效支配的责任。
国家审计应当走出“账簿” 的
本位观， 实现从微观审计向宏观审计层面的变迁。
要从“全面、 协调、 可持续发展” 的高度， 关注社会资源的有效支配。
就我们基层审计机关而言，要通过审计监督， 重点揭示和披露脱离地方实际， 大搞“形象工程” 和“政绩工程”， 从而造成重复建设和浪费资源， 甚至付出了人力、 物力、 财力、生态、 环境的巨大代价， 给地方的持续发展带来了 长期包袱的现象。
促进提高财政资金和公共资源配置、 使用、 利用的经济性、 效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会。
（三）
关注领导干部职责履行情况的责任。
实践表明， 经济责任审计具有其特有的责任调查、 评价与监督功能。
因此， 围绕领导干部行使的经济决策权、 经济管理权、 财经政策执行与监督权， 通过对权力运行情况的审计监督， 从领导干部的经济责任履行情况入手， 关注由于管理不善、 决策失误造成的严重损失浪费和国有资产的侵蚀问题， 维护国有资产安全有效， 促使各级领导干部在使用人民赋予的权力时， 时刻不忘对人民承诺的责任。
（四）
关注政府工作效能、 政府投资效益的责任。
近日公布的《审计署 2008 至 2012 年审计工作发展规划》 ,
明确“将全面推进绩效审计， 到2012 年， 每年所有的审计项目都开展绩效审计”。
政府负有以最经济、 最有效的办法使用和管理各项资源， 并使其最大限度地达到目的的责任。
全面推进绩效审计， 不仅有利于推动建立健全政府绩效管理制度， 促进提高政府绩效管理水平。
更重要的是绩效审计是实行行政问责制的前提和基础， 有了 绩效审计的结果， 行政问责才有可靠的依据。
四、 审计问责如何更好地在行政问责制中发挥作用
《检察日报》 曾发表社论提出“行政问责不妨从问责审计结果做起”。这为审计机关在推进行政问责制的进程中， 开辟了 一条思路。
本文认为，审计问责在现行体制条件和制度框架下， 要发挥更大、 更好的作用， 在找准着力点， 力求为行政问责提供最准确的信息的基础上， 应该也可以做好以下几点：
（一）
建立健全审计问责法律法规。
日前， 最迫切也是最切实可行的是， 加快《审计法实施条例》 修订和《经济责任审计条例》 制定的步伐。在《审计法》 确定的法律框架之内， 力求在《审计法实施条例》 和《经济责任审计条例》 等法规中， 明确审计问责的内容、 方式和问责主体， 进一步增强审计问责的法律地位。
（二）
凸现审计问责的法律特征。“依法审计” 的内涵， 不仅决定了审计监督的法律地位以及审计评判的法律依据， 同时也决定了 审计结果的法定性。
因此， 实施审计结果问责要从行政问责转向法律问责。
法律追究的原则就是坚持谁违法谁担责， 加大法律事后惩戒在审计中的介入， 能够起到事前威慑作用。
此外， 实施审计结果问责要从组织问责走向个人问责。确保所有相关责任人应承担的责任都得到追究， 才是行政问责制的真正体现； 实施审计结果问责还要从行为问责转向后果问责。
行为问责是行政问责的前提和基础， 是追究责任的一种快速反应方式， 而后果问责则应是进一步的纪律追究和法律追究。
（三）
充分发挥和利用经济责任审计的平台作用。
从 1999 年开始实施经济责任审计以来， 通过组织、 纪检、 审计等相关部门的探索与实践，是现有问责机制中制度基础和运作机制最好、 部门协调及问责效果最佳的
模式。
因此， 审计机关要最大限度地运用好经济责任审计这个平台， 不断研究和深化经济责任审计的内容和方法， 努力使经济责任审计更符合、 更贴近干部监督管理的要求； 不断完善和巩固联席会议制度， 推动和促进经济责任审计结果的利用和成果的转化。
（四）
充分发挥“审计结果公告制度” 的作用， 实现审计结果的全部公开。
审计结果公告要让所有的信息需求者具有相同的信息量， 不能像以往一样， 针对不同的报告对象设计不同的报告版本。
只有这样才能增强信息的可信度， 充分发挥审计监督的作用。
要使审计结果公开成为“常态”，成为审计机关必须履行的义务， 通过审计结果的公开、 透明， “让应该进一步追究责任的事诉诸公众， 让阳光和社会为问责导航。”
（五）
完善审计追踪报告制度， 促进审计结果的整改和落实。
温家宝总理指出， 审计“不仅要揭露问题， 而且要重在整改， 要给老百姓一个负责任的交代”， 因此对审计结果公告中出现的问题， 应实行后续追踪审计，对审计结果的整改情况进行监督， 形成审计—公开—整改—制度补救的审计整改模式。
一是建立审计整改情况报告制度。
在加大《审计决定》 执行情况的跟踪监督的同时， 要求被审计单位对审计意见和建议的采纳情况及采取的改进措施， 对有关责任部门、 责任人的处理情况以及整改尚未到位的原因等做出书面报告和说明。
二是完善审计整改情况督查制度。
要强化对审计整改情况的监督检查， 并建立向人大提交《审计发现问题整改情况的专题报告》 制度， 自觉接受人大的法律监督。
三是探索和尝试审计整改情况公告制度。
探索和尝试审计整改情况公告制度， 促进审计发现问题得到积极有效的整改。
（六）
加强部门间协调配合， 弥补审计机关处理处罚权不足的问题。强化审计监督与行政监察的联动配合， 促进审计结果在行政监察工作中的利用， 追究一些单位和个人的政纪责任； 强化审计监督与司法机关的联动配合， 将审计发现的涉嫌犯罪的线索及时移送司法机关， 或邀请司法机关适时介入审计工作， 展开同步调查， 将构成犯罪的人绳之以法； 加强审计机关与舆论监督机构以及社会公众协调配合， 要通过舆论宣传， 不仅让社会各界知晓审计了什么， 更要让社会公众知道审计查出问题的整改、 纠正和责任追究情况。
温家宝总理强调：
“按照权责统一、 依法有序、 民主公开、 客观公正的原则， 加快建立以行政首长为重点的行政问责制度， 并把行政问责与行政监察、 审计监督结合起来， 有责必问， 有错必究， 努力建设责任政府”。只要我们增强责任感， 在切实履行好法律赋予的职责的同时， 对审计问责的制度、 机制、 方法、 内容不断加以完善， 审计问责不仅能在行政问责体制中确立其应有地位， 而且一定能取得良好的问责效果。
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