下面是小编为大家整理的基层乡村治理,供大家参考。
基层乡 村治理
【内容提要】
1930 年代， 新桂系重新掌握广西政权之后， 大力推行乡 村基层建设。
通过行政编组， 理顺了基层行政体系； 接着又实行“三位一体” ， 将乡村基层的公所、 民团、学校三种机构有机统一起来； 同时， 又培训青年知识分子担任乡 村基层干部， 从而建立和健全了 基层政权组织体系， 稳固了其在乡 村的统治基础。
【关 键 词】
广西/乡村/基层政权/建构
1930 年代初， 新桂系主政广西之后， 为了 加强对广西的控制， 提出“建设广西， 复兴中国” 的口号， 并把乡 村建设作为“广西， 亦即整个全中国之希望” ， [1] 制定了 “三自” 、 “三寓” 政策， 在广西开始了 大规模的政治、 经济、 军事、 文化等建设工作， 其中“健全政治基层组织， 推进建设事业” [2]成为其政治建设的重点。
这里的“健全政治基层组织” 主要针对乡 村而言。
今人对新桂系的研究虽然日益深入， 然对新桂系时期广西基层政权的研究大多偏重于宏观的把握， 而缺少微观的分析， 本文则试图从微观角度对广西基层政权的建构做一阐释。
一、 行政编组与政权下移
广西基层政权的建构是从行政编组开始的。
1930 年代以前， 广西同全国各地一样， 县以下并无严密的政治组织。
由于广西地处西南边陲， 多民族杂居， 因而， 基层组织形式更加混乱， 各种组织层级不齐、 名目不一。
1928 年广西省农民部曾对部分县行政区划做过专门调查， 调查发现：
上林县为区——团——排（甲）
——乡 制； 宾阳县为区制；
横县为区——团制； 全县为乡 ——区——段制； 灌阳县为乡 ——堡——（区）
制； 平乐县为区制； 蒙山县为区——段制； 永福县为区制。
上林等八县除宾阳、 平乐、 永福相同外， 其余五县均不一致， 而且八县包含了一级制、 二级制、 三级制， 甚至还有四级制四种层级结构， 行政组织体系较为混乱。
[3]
而乡 村行政机构松散、 组织混乱的局面， 不利于政令传达。
政令从上到下传达， 往往只能传达到县， 很难传达到乡 村。
正如当时有人说：
“乡村乏严密之组织， 虽有政策， 亦不能深入民间， ” [1] 从而导致“行政上面常常不能收上下一致之效， 上面的精神没有方法直贯到下层， 而下层的情况， 上层也不容易得到透彻的认识， 彼此隔膜， 工作上遂发许多障碍” 。
[4]
这种混乱的组织形式， 与新桂系集团的要求大相径庭。
正如白崇禧所说：
“举凡政治的组织， 都应像宝塔的树立一样， 下层的基础愈坚， 则上层的建设才能永久， 如只单重上层的庞大则上重下轻， 成为侧臵的形势， 则未有不崩溃倒塌的。
” [5]时任民政厅长的雷殷也谈到：
“国家如是一座大建筑物， 地方基层组织就是这建筑物的地基， 地基坚固， 建筑物就不会坍倒， 基层组织健全， 国家就不致轻易被撼动” 。
[6] 否则， “一群众多之人民， 若不加以编制组织， 是谓之乌合， 又谓之—盘散沙， 毫无用处” 。
[7] 所以， 在新桂系看来， 要想加强对乡 村的控制， 必须从根本上重新建立新式乡 村行政机构。
1932 年 9 月， 新桂系以广西省政府的名义颁布《广西各县甲村街乡 镇区编制大纲》 。
大纲规定县以下的行政组织编制：
农村为乡 ， 城市为镇， 农村民户多于城市民户的地方， 城市归并农村为乡； 城市民户多于农村民户的地方， 农村民户归并于城市为镇。
乡 、 镇以下， 农村为村， 城市为街。
村、 街之下为甲。
甲由户组成， 以 10 户为一甲， 10 甲为一村（街）
， 10 村（街）
为一乡 （镇）
。
甲设甲长一人。
村（街）
设村（街）
公所， 村（街）长一人， 副村（街）
长 1-3 人。
乡（镇）
设公所， 乡 （镇）
长 1 人， 乡（镇）
副长一人。[8]新桂系要求：
“凡人必归户， 户必归甲， 甲必归村街， 村街必归乡 镇， 不许游离自由， 无所归宿， 这便是本省现行之组织。
[9]甚至“工商业团体及公共机关如商店、 工厂、 公署、 学校、 会所、 社团、 寺庙、 祠堂、 教堂、 船舶等皆分别编制为户” 。
“任何人不分久居暂居或旅行， 必须编户及入户， 违者由甲长报告村街长依照户籍人事登记惩处” ， [10] 少数民族居住区也依照广西省政府颁布的《广西各县苗瑶民户编制通则》 规定， 进行行政编组。
这一举措使得广西有效统一了农村的行政组织名称与行政体系。
此外， 乡 镇公所都有一定的办公经费。
乡 镇公所之经费“由县地方收入或区地方收入项下支给之， 其有区之县由区地方收入支给为原则。
村街公所之经费由乡镇收入项下支给之” 。
[11] 村街公所办公费“最高以每所月支国币 2 元为度， 最低以每所年支国币 6 元为度” 。
[12] 当时估计一村全年支出用费， 包含村公所、 基础学校、 民团及其他用费， 共须300 元左右， 较大点的村还不够。
[13] 乡 镇公所的各项支出经费按照民政厅规定预算每乡镇公所每月经费 43 元， 全年 516 元。
[14]
对于区的设臵， 广西省政府则规定：
县之下一级为区， 各县各依其原有区域面积之大小， 乡 镇之多少， 及其地方之山川形势， 及经济交通等状况， 划分为 3 至 10 区。
每区至少有 10 乡 镇， 不足 20 乡镇之县， 且无特殊情形者， 不必设区。
1934 年 10 月又作进一步修正， 规定：
县因区域辽阔， 形势险要， 或户口繁多， 得化设为若干区。
除地面辽阔， 形势险要之区域外， 其余每区以万户以上为原则， 不满两区以上之县不设区。
根据以上之规定， 全省经核定 204 区。
区公所之性质， 在 1935 年度之前， 属于地方一级基层政权， 中间曾经一度全部裁撤， 至 1938 年度， 又陆续恢复， 虽名称仍旧， 而实质上已改为县政府的派出机关。
至 1934 年， 全省基本完成甲、 村街、 乡 镇、 区的组织编制， 全省 99 个县共 2312 个乡镇， 24068 个村街， 247425 个甲， 2620742 户， 13651167 人。
[15]编组后的基层组织成为县——（区）
——乡 镇——村街——甲， 名称统一， 体系完整。
通过编制甲、 村街、 乡镇， 新桂系建立和健全了县以下基层政权机构， 行政权力下移到基层。
行政编组的意义其实并不仅仅在于乡 村基层组织名称的整齐划一， 而是广西当局借此编织了一张庞大的行政网络， 行政的触角直接下延到每家每户之间， 把全省人民纳入了 掌控之中， 从而奠定了新桂系统治的基础。
正如黄旭初所言：
“整个广西一千二百多万的民众都归到这个系
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